Na ADI 7.633, discute-se a inconstitucionalidade de artigos da Lei nº 14.784/2023, que prorrogam benefícios fiscais de contribuição previdenciária, com desoneração da folha de pagamento de 17 setores da economia e redução da alíquota da contribuição incidente sobre a folha dos municípios.

Esse caso, julgado pelo plenário do STF em 30 de abril de 2026, é didático porque demonstra que, no Estado democrático de direito, as decisões sobre o significado da Constituição, tomadas por qualquer um dos Poderes, podem ser contestadas em instâncias dos outros Poderes, o que evidencia a necessidade e a importância do diálogo institucional no controle de constitucionalidade.

Controle de constitucionalidade e diálogo institucional
O governo, no Estado democrático de Direito, precisa operar de acordo com um rol de regras e princípios estabelecidos na Constituição. Assim, a Constituição é o suporte muitas vezes utilizado para barrar escolhas democráticas majoritárias. Logo, a guarda da Constituição e um conjunto de decisões majoritárias que definem o autogoverno de um povo representam a tensão entre constitucionalismo e democracia.

O controle de constitucionalidade expressa a noção de que a Constituição é a norma superior do ordenamento jurídico, está acima da política ordinária e, para conservar-se assim, demanda a proteção de um guardião: em geral, o Poder Judiciário e, em especial, a Corte Constitucional/Suprema Corte. Essa noção foi e ainda é combatida por alguns teóricos, que enxergam na supremacia judicial um enfraquecimento da democracia.

Na busca de soluções para esse déficit democrático da supremacia judicial, parcela da doutrina tem sugerido a incorporação de arranjos institucionais no sistema político que ampliem o diálogo entre os Poderes no que toca à interpretação da Constituição. A antiga defesa sobre a legitimidade da jurisdição constitucional é renovada por uma metáfora dialógica a indicar que o exercício da autoridade não depende de uma última palavra, mas é compartilhado entre os Poderes. São as teorias dialógicas (também chamadas de teorias dos diálogos institucionais ou dos diálogos constitucionais), que sugerem a adoção de mecanismos de ações e reações de diferentes atores institucionais a respeito do significado da Constituição.

Exemplo didático é a Carta Canadense de Direitos e Liberdades de 1982, documento com status constitucional que criou um mecanismo, na Seção 33, que permite ao Parlamento nacional e aos provinciais estabelecer que uma lei continuará em vigor não obstante violar a referida Carta. A regra, conhecida como notwithstanding clause ou override clause, permite que decisões do Poder Judiciário declaratórias da inconstitucionalidade de uma lei sejam superadas, caso o Poder Legislativo reedite a lei e faça expressa menção à Seção 33. Essa reedição é válida por cinco anos, podendo se renovada ao final de cada quinquênio.

A ideia de diálogo como interação entre os Poderes surgiu com destaque na obra de Bickel que, refletindo sobre o possível caráter antidemocrático do judicial review nos Estados Unidos, apontou como as decisões e divergências entre os Poderes faziam parte do que ele chamou de “colóquio contínuo”. Especialmente a partir do artigo de Hogg e Bushell, tratando do judicial review implantado no Canadá, com a Carta de Direitos e Liberdades de 1982, essa idéia de diálogo tem ganhado força, desenvolvimento e profundidade. Hogg e Bushell sustentam que, quando uma decisão judicial está aberta à reversão, modificação ou ser evitada por uma nova lei, então é significativo considerar a relação entre o tribunal e o Parlamento como um diálogo, sendo que, nesse caso, a decisão judicial causa um debate público no qual os valores da Carta desempenham um papel mais proeminente do que teriam se não houvesse decisão judicial.

Gargarella salienta que as novidades introduzidas pelo constitucionalismo dialógico são particularmente estimulantes para aqueles que trabalham tanto com a teoria constitucional quanto com a teoria democrática. No que diz respeito à teoria constitucional, em face da tensão aparentemente insolúvel que existe entre constitucionalismo e democracia, o constitucionalismo dialógico sugere uma maneira de acomodar os compromissos com a soberania popular e a proteção dos direitos fundamentais. No que se refere à teoria democrática, as teorias dialógicas abordam o constitucionalismo com um olhar voltado para a democracia, de maneira que seu propósito é reconciliar ambos os valores, escolhendo a perspectiva de uma democracia deliberativa, que muitos consideram uma abordagem particularmente frutífera para a democracia.

Análise da ADI 7.633 na perspectiva do diálogo institucional
Contextualizando o tema, vale lembrar que:

1. o Projeto de Lei nº 334/2023 foi aprovado pelo Congresso Nacional e enviado à sanção presidencial, em 1º de novembro de 2023;
2. o presidente da República vetou o projeto de lei totalmente, em 23 de novembro de 2023;
3. o Congresso derrubou o veto, promulgando a Lei nº 14.784, em 27/12/2023;
4. o presidente da República ajuizou a ADI 7.633 no STF, em 24 de abril de 2024;
5. a medida cautelar nessa ADI foi deferida pelo relator, ministro Cristiano Zanin, em 25 de abril de 2024, para, na esteira do entendimento firmado no STF segundo o qual “a concessão de benefício fiscal deve ser precedida de estudos de impacto financeiro orçamentário e de previsão de medidas compensatórias, sob pena de inconstitucionalidade formal da norma, com fundamento no artigo 113 do ADCT” (ADI 7.374, relatora ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJe 03/11/2023), suspender a eficácia das normas questionadas, uma vez que não fora indicada a fonte de custeio das renúncias fiscais.

A despeito da judicialização da questão, houve paralelamente avanço do diálogo institucional entre os Poderes Executivo e Legislativo, com o objetivo de buscar uma solução política para pacificar a controvérsia sobre a desoneração da folha e a redução da alíquota. A requerimento das partes, a medida cautelar foi modulada pelo ministro relator para produzir efeitos somente a partir de sessenta dias, a fim de viabilizar a solução por meio de diálogo institucional voltado a superar a inconstitucionalidade da Lei n. 14.784/2023. Esse prazo foi prorrogado posteriormente e, nesse período de prorrogação, foi então promulgada a Lei nº 14.973, em 16 de setembro de 2024, a qual prevê:

1. reoneração gradual da contribuição previdenciária sobre a folha de pagamento dos setores produtivos envolvidos;
2. retorno progressivo da alíquota de contribuição previdenciária sobre a folha dos municípios;
3. criação de contrapartida de manutenção de empregos pelas empresas beneficiadas pelo regime de transição; e
4. definição de condições para a fruição de benefícios fiscais.

Neste caso, observa-se que havia um cenário de dissonância institucional em relação aos benefícios fiscais de contribuição previdenciária entre o Poder Executivo, que queria ampliar a arrecadação tributária e pôr fim a esses benefícios, e o Poder Legislativo, que representava alguns setores da economia e os municípios e sustentava a necessidade da manutenção dos benefícios. Nesse contexto, as reações de um Poder aos atos do outro foram se sucedendo até culminar com a propositura da ADI 7.633. Nesta ação constitucional, a medida cautelar viabilizou um ambiente de diálogo qualificado que, embora não tenha sido mediado pelo STF — como ocorre em alguns casos, com atuação do Núcleo de Solução Consensual de Conflitos (Nusol), estrutura do Centro de Soluções Alternativas de Litígios do STF (Cesal/STF), ao qual compete auxiliar na triagem de processos que permitam a solução pacífica e realizar ou apoiar as audiências de conciliação ou mediação —, somente surgiu a partir da atuação do Poder Judiciário.

Como salienta Abboud, existe uma facilidade, na jurisdição constitucional, de promover diálogos amplos entre diferentes entes representativos da sociedade civil e o próprio Estado. É tão natural quanto necessário que cada Poder observe a República, sob sua própria ótica institucional. O ponto do diálogo é justamente acomodar o dissenso decorrente dos diferentes ângulos de visão e, com isso, permitir um debate de qualidade.

No caso, o Congresso Nacional entendia que a prorrogação da desoneração da folha de pagamento pelo Projeto de Lei nº 334/2023 não se submetia ao artigo 113 do ADCT, uma vez que não equivalia à criação ou alteração de renúncia de receita, pois se tratava de mera prorrogação de desoneração já existente. Por sua vez, o Presidente da República vetou o referido projeto de lei justamente por entender que violava o artigo 113 do ADCT e contrariava o interesse público, tendo em vista que criava renúncia de receita sem apresentar demonstrativo de impacto orçamentário-financeiro e sem indicar as medidas de compensação. Esse era o dissenso constitucional entre os Poderes Legislativo e Executivo.

A medida cautelar na ADI 7.633 catalisou um debate de qualidade, no qual o artigo 113 do ADCT desempenhou um papel proeminente. Nesse ambiente dialógico, houve uma evolução no posicionamento do Poder Legislativo para superar essa inconstitucionalidade. Assim, o debate de qualidade, viabilizado a partir da decisão do Poder Judiciário, permitiu a promulgação da Lei nº 14.973/2024, que resultou de um acordo institucional entre os Poderes Executivo e Legislativo, com o objetivo de enfrentar, de forma coordenada e responsável, os efeitos fiscais decorrentes da prorrogação da desoneração da folha de pagamento.

Na prática da jurisdição constitucional, observa-se que o diálogo institucional não se circunscreve à concordância sobre o acolhimento ou rejeição da declaração de inconstitucionalidade de determinada norma jurídica questionada, e sim à viabilidade de se aprimorar aquela norma para efeito de corrigir eventual desconformidade com a Constituição. Foi exatamente o que aconteceu nesse caso, com a promulgação da Lei nº 14.973/2024. O processo legislativo que culminou nessa norma envolveu diálogo entre as esferas de Poder, consideração técnica de alternativas e avaliação dos impactos orçamentários e das medidas compensatórias mais adequadas ao momento, para assegurar o reequilíbrio orçamentário-financeiro da União, nos termos do artigo 113 do ADCT.

Considerações finais
O acordo institucional, contudo, não esvazia o objeto da jurisdição constitucional, até porque se um ato impugnado por ação direta de inconstitucionalidade é inconstitucional, não é possível transacionar a inconstitucionalidade. Ou seja, o acordo decorrente do diálogo institucional não pode transformar em constitucional algo que seja inconstitucional. Nesse sentido, a ADI 7.633 prosseguiu para fixar a seguinte tese de julgamento:

“O art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias devem ser observados no processo legislativo que trate de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária e para proposições que criem ou alterem despesa obrigatória.”

Outrossim, o STF considerou que eventual declaração de inconstitucionalidade pura e simples dos preceitos impugnados jogaria por terra os avanços obtidos a partir do diálogo institucional. Por isso, no julgamento realizado pelo plenário, em 30 de abril de 2026, foi assentada a inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade dos artigos impugnados da Lei nº 14.784/2023, a fim de prestigiar o acordo institucional que levou à promulgação da Lei nº 14.973/2024 e que representa uma solução adequada para a complexidade do conflito submetido à jurisdição constitucional.

Com efeito, o acordo institucional alcançado é equilibrado, permite a acomodação da discussão do tema, concretiza uma pacificação social mais efetiva e traz estabilidade jurídica (leia-se: reduz a possibilidade de reações de outros Poderes) decorrente de uma maior legitimidade democrática da solução constitucional. Portanto, é possível caracterizar esse julgamento, de um lado, como instrumento de boa governança na democracia brasileira que, por isso mesmo, fortalece a democracia e, de outro lado, como um arranjo dialógico que preserva a força normativa da Constituição, ou seja, realça o constitucionalismo.

Fonte: Consultor Jurídico